pjanykh_sergej

Вместо вступления

Профессиональное знание возможно «сжать» до величины статей закона и это необходимо делать, чтобы дать инструмент другим профессионалам, стоящим на страже порядка. Однако это процесс с «односторонним движением», т.е. из сухих статей закона невозможно обратно извлечь заложенное в них профессиональное знание. Также их нельзя толковать в отрыве от основного закона – Конституции, закона прямого действия.

Другими словами, руководствуясь только буквой закона не анализируя его природу и направленность невозможно сделать качественную проектную продукцию и следовательно добиться того, что закон и призван охранять и обеспечивать на практике. Но и это не всё. В самом законе могут содержаться утверждения, в силу принятой сжатой формы изложения, провоцирующие на выводы, не согласующиеся с его направленностью.

Для того чтобы эти негативные факты не начали, проявляется при действии новой редакции статьи 88. «Прибрежные защитные полосы», Водного кодекса Украины необходимо её прокомментировать в рамках градостроительного подхода и сделать соответствующие выводы.

Также это необходимо было сделать автору этих строк для прикладного применения требований водного законодательства при обосновании границы прибрежной защитной полосы Черного моря на территории Массандровского поселкового совета

1. Требования законодательства по использованию территории прибрежной защитной полосы морей

Статья 88. Водного кодекса «Прибрежные защитные полосы»

Прибрежная защитная полоса устанавливается:

- «С целью охраны поверхностных водных объектов от загрязнения, засорения... на земельных участках всех категорий земель, кроме земель морского транспорта»;

- «В границах существующих населенных пунктов … с учетом градостроительной документации»;

- за границами существующих населенных пунктов «Вдоль морей и вокруг морских лиманов … не менее двух километров от уреза воды».

Статья 90. Водного кодекса «Ограничение хозяйственной деятельности …»

Прибрежная защитная полоса «…входит в зону санитарной охраны моря и может использоваться для … строительства … санаториев, детских оздоровительных лагерей и других лечебно-оздоровительных учреждений с обязательным централизованным водоснабжением и канализацией…».

Статья 93. Водного кодекса «Зоны санитарной охраны»

«Границы зон санитарной охраны водных объектов устанавливаются местными Советами… на их территории по согласованию с государственными органами…»

Статья 60. Земельного кодекса «Прибрежные защитные полосы»

«Границы установленных прибрежных защитных полос указываются … в градостроительной документации».

Совершенно очевидно, что охрана водного ресурса не является самоцелью т.к. в условиях теплого климата этот водный ресурс используется главным образом для оздоровления и отдыха. Наиболее рациональное и экономически целесообразное использования земли и есть одна из задач разработки градостроительной документации. Устанавливая границы прибрежной защитной полосы (далее ПЗП) в градостроительной документации законодатель тем самым ещё и определяет зону размещения здравниц. Зона эта (курортная или рекреационная) является наиболее инвестиционно привлекательной т.к. размещение здравниц в непосредственной близости от акватории моря гораздо более выгодно, чем в любой другой части морского побережья (селитебной зоне) более удаленной от моря.

Охрана водного ресурса должна решаться не только и не столько административно-хозяйственными методами (разделом территории на участки с разным режимом по ограничению хозяйственной деятельности) но в первую очередь посредством воплощенных инженерно-технических мероприятий (устройства набережных, дренажей, барражей и ливневой канализации). Эти сооружения обеспечивают перехват антропогенно загрязненных поверхностных и подземных вод с селитебной зоны, их сбор и транспортировку на ливневые очистные сооружения (исключая их попадание на пляжи и в акваторию).

До инженерного решения поставленной задачи не может быть окончательно установлена граница ПЗП. Поэтому в первом приближении могут быть даны только рекомендации о рекомендуемом разделе территории (отделении территорий попавших в ПЗП от остальных) нацеленном на наиболее рациональное их использование в будущем. Ограничение хозяйственной деятельности путем исключения размещения жилья также следует рассматривать как снижение нагрузки на ландшафт, а, следовательно, и на примыкающую акваторию. Удельный показатель территории здравниц на одного отдыхающего минимум в два раза меньше чем в жилье (70 - 100 чел./га, в сравнении с 200 - 400 чел./га.)

Из приведенных цитат видно, что ПЗП призвана решать две задачи:

- задачу «…охраны поверхностных водных объектов от загрязнения, засорения...»;

- задачу резервирования территорий для размещения и «…… строительства … санаториев, детских оздоровительных лагерей и других лечебно-оздоровительных учреждений с обязательным централизованным водоснабжением и канализацией…».

Вывод: Градостроительный подход к установлению границы ПЗП в первую очередь заключается в обеспечении возможности размещения здравниц и тем самым исключения там строительства жилья. ПЗП является не только инструментом охраны поверхностных водных объектов от загрязнения, засорения но и инструментом ограничения любого строительства кроме наиболее экономически выгодного – оздоровительного и рекреационного, т.е. приносящего доход в бюджеты всех уровней или природоохранного.

2. Требования законодательства по использованию территории пляжной зоны – части прибрежной защитной полосы морей

Статья 1. Водного кодекса «Определение основных терминов»

Пляжная зона предполагает - «… режим ограниченной хозяйственной деятельности».

Статья 88. Водного кодекса «Прибрежные защитные полосы»

Пляжная зона ограничивает хозяйственную деятельность на определённой территории:

- «…в зависимости от ландшафтно-формирующей деятельности моря, но не менее 100 метров от уреза воды». Хозяйственная деятельность здесь должна обеспечивать:

- «… соблюдение требований по охране морской среды … от загрязнения и засорения…», а также удовлетворять «… требованиям санитарного законодательства». Выполняет функции набережной, т.е. функции земель коммунальной собственности в границах населенных пунктов наряду с землями улиц, площадей, бульваров и т.п. и «…обеспечивает беспрепятственный и бесплатный доступ граждан для общего водопользования…». Запрещает устройство ограждений (постоянно действующих препятствий) на пляжах: «… пользователи обязаны обеспечить беспрепятственный и бесплатный проход вдоль берега моря…». Фактически требование данной статьи обязывает органы местного самоуправления приступить к строительству набережных: «В пределах населенных пунктов местными органами самоуправления выделяются и оборудуются пляжные зоны…».

Статья 90. Водного кодекса «Ограничение хозяйственной деятельности …»

Пляжная зона ограничивает хозяйственную деятельность по видам возводимых сооружений: «В границах пляжной зоны прибрежных защитных полос запрещается строительство любых сооружений, кроме гидротехнических, гидрометрических и линейных*».

* Примечание: Следует уточнить, что эти запретительные меры не могут быть распространены на пляжи здравниц и это косвенно видно из статьи 88, где пляжи здравниц упомянуты как исключительные: «… кроме земельных участков на которых расположены…санатории и другие лечебно-оздоровительные учреждения, детские оздоровительные лагеря». Также следует вспомнить и санитарные нормы: СанПиН 4060-85 «Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации» которыми установлена обязательная часть пляжной зоны (если она используется как лечебный пляж) – лечебная зона (пункт 5.1) где располагаются сооружения связанные с «технологией лечения» - пляжные павильоны (пункт 5.6), которые в зависимости от принятого объемно планировочного решения могут и не быть линейными.

Охрана водного ресурса особенно в границах населенных пунктов не может сводиться только к запретительным и эксплуатационно-санитарным мерам, которые в целом можно охарактеризовать как хозяйственные. Решение задачи по обеспечению необходимого санитарного состояния может быть достигнуто только инженерно-техническими мерами. Только соответствующее инженерно-техническое оборудование территории пляжной зоны позволит в автоматическом (круглосуточном) режиме обеспечить исключение попадания на пляж и в акваторию загрязненного поверхностного (и не только) стока.

Универсальное и комплексное решение этой задачи – набережная и ливневая канализация. Ливневая канализация характеризуется системой лотков и водоотводных канав, по которым стоки попадают через дождеприёмные колодцы в закрытую систему ливневой канализации, далее в регулирующие емкости и за тем с помощью насосных станций перекачиваются на очистные сооружения. Сброс очищенных вод в акваторию Черного моря должен производиться глубоководными выпусками, согласно «Правил охраны от загрязнения прибрежных вод морей» и СНиП 2.04.03-85.

Поддержание чистоты на пляже и на прилегающей территории частично решалось и ранее комплексом соответствующих мер, но теперь законодатель сделал качественный шаг и обязал благоустроить пляжную зону, т.е. создать набережную.

Из приведенных цитат видно, что ПЗ призвана решать задачу по охране морской среды … от загрязнения и засорения…», а также задачу по обеспечению «…требований санитарного законодательства»:

- за границами населенных пунктов путем соблюдения - «…режима ограниченной хозяйственной деятельности»;

- в границах населенных пунктов путем строительства набережных: «В пределах населенных пунктов местными органами самоуправления выделяются и оборудуются пляжные зоны…».

Вывод: Градостроительный подход к установлению границы ПЗ в первую очередь заключается в определении участков морского побережья, где необходимо строительство набережных. В отнесении набережных, пляжей и возможно прилегающих к ним территорий к землям коммунальной собственности – пляжной зоне. Путем использования этой территории субъектами хозяйственной деятельности только на правах аренды (запрета там частной собственности на землю и строения).

3. Критические замечания к требованиям законодательства

Прежде чем приступить к практическим шагам по установлению границ территорий прибрежной защитной полосы и территории пляжной зоны следует проанализировать и положительный зарубежный опыт. Положительный тем, что он дополняет и раскрывает направленность действия законодательства по рассматриваемой теме.

Во-первых, главная законодательная цель установления границы территории прибрежной защитной полосы - охрана природных (в нашем случае курортных) ресурсов наиболее эффективным способом. Эффективная охрана достигается согласно требованиям «МЕТОДИЧЕСКИХ УКАЗАНИЙ ПО ПРОЕКТИРОВАНИЮ ВОДООХРАННЫХ ЗОН ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ И ИХ ПРИБРЕЖНЫХ ЗАЩИТНЫХ ПОЛОС», (Москва 1998г.) в населенных пунктах путем устройства набережных. Читаем в пункте 3.2.3. «В городах и других населенных пунктах при наличии ливневой канализации и набережной границу прибрежных защитных полос допускается совмещать с парапетом набережной», а также требования пункта 3.2.6. «На территории городов и поселений, не имеющих генплана застройки, размеры водоохранных зон и их прибрежных защитных полос устанавливаются исходя из конкретных условий с учетом недопущения отрицательного влияния застройки на экологическое и санитарное состояние водных объектов». Здесь чётко видно, что предпочтение отдается средствам инженерно-технического, а не административно-хозяйственного воздействия связанного с отнесением земель различных категорий и видов собственности к землям в границах ПЗП - землям водного фонда.

Однако надо признать и должную эффективность метода раздела территории на участки с разным режимом по ограничению хозяйственной деятельности, если при этом заработает механизм пополнения местного бюджета, который в свою очередь позволит реализовать необходимые инженерно-технические мероприятия.

Во-вторых, охрана природных ресурсов путем ограничения хозяйственной деятельности, в том числе и путем отнесения земель водного фонда (в границах ПЗП) к определенным видам собственности. Так ВК Украины в ст. 88 читаем: «Земли прибрежных защитных полос находящиеся в государственной и коммунальной собственности могут предоставляться в пользование только для целей определенных настоящим Кодексом». Казалось бы, всё правильно, но практика проектирования по установлению границ территорий прибрежной защитной полосы показала, что земли находящиеся в частной собственности стали исключать из границ ПЗП. Происходит это только потому, что на них нельзя наложить ограничения по хозяйственной деятельности необходимые для целей охраны ресурса, а произошло это потому, что их владельцам вовремя удалось их получить в собственность. А ведь этого можно было бы избежать и ещё не поздно это сделать, например если законодатель использует положительный зарубежный опыт.

В пункте 3.2.5. «МЕТОДИЧЕСКИХ УКАЗАНИЙ…», читаем «Установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос не влечет за собой изъятия земельных участков у собственников, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с земельными участками, за исключением случаев, предусмотренных законом».

Опыт отечественного законодательства также имеет примеры таких статей. Так в Законе Украины «О регулировании градостроительной деятельности», в статье 24. «Особенности регулирования земельных отношений при осуществлении градостроительной деятельности», пункте 2 сказано: «Изменение функционального назначения территорий не влечет за собой прекращение права собственности или права пользования земельными участками, которые были переданы (предоставленны) в собственность или пользование до установления нового функционального назначения территорий». Оказывается можно сформулировать часть текста статьи таким образом, чтобы распространить действия законодательства по ограничению хозяйственной деятельности (что определяется функциональным зонированием) и на земли частной собственности.

Поэтому земли находящиеся в частной собственности целесообразно не исключать из ПЗП, а применить к ним, требования по их дальнейшему использованию хотя бы так как это изложено в пункте 3.5. «МЕТОДИЧЕСКИХ УКАЗАНИЙ…», а именно «Участки земель в пределах прибрежных защитных полос предоставляются только для размещения объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйств, водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензии на водопользование, в которой устанавливаются требования по соблюдению водоохранного режима». Нужно прописать водоохраный режим, который совершенно очевидно должен действовать в не зависимости от формы собственности на землю т.к. курортологические ресурсы (акватория, пляж и др.) есть национальное достояние.

Убедительным выглядит и следующее утверждение «МЕТОДИЧЕСКИХ УКАЗАНИЙ…», пункт 3.3. «На слабообжитых территориях, занятых лесными и закустаренными массивами, водоохранные зоны не устанавливаются». Фактически таковыми территориями являются заповедники и совершенно справедливо, что генплан Большой Ялты не установил ПЗП на всем протяжении береговой полосы заповедника Мыс Мартьян. Данное уточнение также могло бы найти свое отражение в законодательстве т.к. указывает направление действия рассматриваемого закона.

4. Результаты градостроительного подхода к установлению границы ПЗП и ПЗ на территории Массандровского поссовета

Анализ отечественного и зарубежного законодательства (в частности Российского) позволяет установить границу ПЗП на землях Массандровского поссовета вне зависимости от их принадлежности к землям населенных пунктов, что является главным для целей охраны. Пляжи и море должны быть чистыми как в границах населенных пунктов, так и за их пределами.

Итак, потенциальная граница ПЗП на землях Массандровского поссовета должна охватывать земли к западу и востоку от КОС и Ялтинского грузового порта, ограниченные на севере проектируемой улицей местного значения рокадного начертания, проходящей через пгт. Отрадное, а также проектными границами курортной зоны (см. «Схему основных функциональных зон прибрежной части территории Массандровского поссовета»). Уточним ещё раз, что точное начертание ПЗП невозможно установить до инженерного решения всех вопросов связанных с недопущением загрязнения пляжа и морской акватории.

Установление границы пляжной зоны ещё более тесно связано с решением выше поставленной задачи. Уточним лишь то, что граница пляжной зоны (далее ПЗ) не может быть установлена произвольно на территории пляжа, даже если это сделано с целью его более рационального использования. Для этих целей существует СанПиН 4060-85 «Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации». В настоящей работе территорию ПЗ следует установить также к западу и востоку от КОС и Ялтинского грузового порта. В первом приближении она может быть ограничена «парапетом набережной», а в последующем должна быть установлена согласно специально разработанного проекта общекурортной набережной с учетом перехвата не только поверхностных, но подземных антропогенно-модифицированных сточных вод.

Вместо заключения

Способ простого исключения объектов частотной собственности из ПЗП и ПЗ при разработке проектной документации по причине того, что законодательством опущен «инструментарий» воздействия на эти объекты в целях «…охраны поверхностных водных объектов от загрязнения, засорения…» конечно, не может соответствовать духу и букве Конституции Украины. Права и свободы части граждан не могут быть противопоставлены таким же и если не большим по содержанию и объему правам и свободам остальных граждан государства, которых несомненное большинство.

Статья 13. Конституции Украины гласит: «Собственность обязывает. Собственность не должна использоваться во вред человеку и обществу. Все субъекты права собственности равны перед законом».

Не скромно и даже наивно было бы полагать изложенный здесь градостроительный подход исчерпывающим по обозначенной теме т.к. ни кто не знает, сколько комнат содержит здание под названием «АРХИТЕКТУРА». Вместе с тем хочется уберечь коллег от предстоящей ответственности за назначенные ими сегодня в координатах границы ПЗП и ПЗ.

Нельзя исключать, что они могут быть оспорены в суде субъектами хозяйственной деятельности, с требованием: предоставить научно обоснованные и возможно даже инструментально подтверждённые геологическими исследованиями фактические материалы подтверждающие правильность и неоспоримость принятых решений.

С. Пьяных, архитектор.

Теги: